新華社北京4月21日電(記者韓潔、高立、程士華)21日,已經“20歲”的預算法迎來其修改徵程的第三次審議,此時距離2012年6月的二次審議已近兩年間隔。二審時爭議較大的“是否該放開地方政府舉借債務”問題,在三審稿中有了較大突破。
  當天提交十二屆全國人大常委會第八次會議審議的預算法修正案草案三審稿,字裡行間傳遞出擬適度放開地方政府舉債權限的積極信號,同時為防控風險,對規範地方政府舉債行為又設立了多道“防火牆”。
  此前的預算法修正案草案一審和二審稿,都保留了現行條款,明確“除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券。”但這一表述遭到諸多質疑,有建議認為,地方政府自主發債是客觀需要,即便法律堵住了“前門”,地方政府也會“走後門”變相舉債。
  此次提交的三審稿彙總了各方意見,明確規定:“經國務院批准的省、自治區、直轄市的一般公共預算中必需的建設投資的部分資金,可以在國務院確定的限額內,通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。”此外,還強化舉債監管規定,對違法舉債或為他人提供擔保的規定相應法律責任。
  “這意味著對地方政府舉債的開閘,但一條條‘防火牆’表明瞭放開地方自主發債後嚴控債務風險的決心。”北京大學法學院教授劉劍文說。
  當前放開地方政府發債已是大勢所趨,黨的十八屆三中全會決定也釋放出為地方政府發債“解禁”信號,如在健全城鄉發展一體化體制機制部分提到“允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道。”
  財政部副部長劉昆日前在談到如何解決城鎮化資金來源問題時也提出,財政部將重點加大地方政府債券支持城鎮化建設力度,依法賦予地方政府適度舉債權限,通過完善現行地方政府債權制度等建立多元化資金保障機制。
  但放開地方發債,勢必帶來如何防範財政金融風險的問題。審計署披露的地方政府性債務家底顯示,截至2013年6月底,我國省市縣三級政府負有償還責任的債務餘額10.58萬億元,比2010年底增加3.87萬億元,年均增長19.97%。
  種種跡象顯示,當前中國地方政府性債務風險仍不容忽視,部分地方和行業債務負擔較重,地方政府性債務對土地出讓收入越發依賴,一些地方和單位也爆出違規融資、使用地方債資金現象,尤其不久前債券市場出現超日債等違約事件也加劇各方對地方債違約的擔心。
  中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇認為,對地方政府舉債“開閘”後,風險防控更應從嚴。從預算法三審稿看,在風險監控上增加了不少嚴格舉措,如限定發債主體和額度,規定發債不得用於經常性支出,意味著地方政府日常的花銷不允許借債。
  在財政部財科所所長賈康看來,對地方政府舉債解禁,體現了中央政府加強地方政府性債務管理“堵後門、開前門、消存量、嚴監控”的思路。
  賈康認為,當前我國政府性債務中最主要的風險在於地方隱性負債部分,在逐漸消化收縮已有隱性債存量的同時,我國應發展規範化、有利於風險防範的“陽光融資”式地方舉債機制,而推動這一機制的突破口就是在修訂預算法中用法律框架規範約束和監管地方發債。
  當前,地方自行發債試點的推進,被視為陽光化處理地方發債機制的一個方向。我國地方政府債券由財政部代理髮行已步入第六年,前三年每年2000億元,然後是2500億元、3500億元,到今年增至4000億元。自2011年第四季度開始,財政部允許上海、廣東、浙江和深圳四地率先試點自行發債,去年自行發債試點範圍又新增江蘇和山東兩省。
  楊志勇認為,地方政府舉債的“陽光化”邁出了規範地方政府債務管理的重要一步。下一步還應強化人大的監督職能。他表示,雖然我國地方政府不大可能出現美國“底特律政府破產”結局,但仍需細化對債務的監管舉措,如人大應怎樣監督舉債行為、債務到期還不上該如何處置、誰應承擔責任等,都需要在法案中明確權利和義務。  (原標題:預算法三審稿擬對地方政府舉債“開閘”的背後)
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